El pasado 27 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, con ponencia del consejero Diego Enrique Franco Victoria, profirió la sentencia No. 08001-23-33-000-2022-00115-02 (71510), por medio de la cual resolvió un recurso de apelación interpuesto en el marco del medio de control de controversias contractuales. Esta sentencia resulta de particular importancia por cuanto aborda los efectos de no incorporar salvedades en las prórrogas de los contratos, los supuestos que configuran el desequilibrio económico y cómo esto se diferencia del incumplimiento de los contratos.

Hechos relevantes.

1. El Departamento del Atlántico abrió la licitación pública GCS No. 001 de 2014 para contratar la construcción y dotación de 21 Centros de Desarrollo Infantil (los “CDI”) en el departamento. En el marco de dicho proceso, se celebraron dos contratos y, para la vigilancia de estas obras, se suscribió el contrato de interventoría N°01672014000147 con el Consorcio INTER-CDI, el 6 de noviembre de 2014, con un plazo inicial de ejecución de 10 meses. 
2. Durante la ejecución del contrato de interventoría se presentaron múltiples circunstancias que llevaron a la celebración de una suspensión, y de diez contratos adicionales que prorrogaron y, en dos ocasiones, adicionaron el valor del contrato. El plazo de ejecución se extendió, de los 10 meses inicialmente previstos, a un total de 61 meses. Las causas de dichas prórrogas incluyeron demoras en la expedición de licencias de construcción, modificaciones en los diseños arquitectónicos de los CDI, inconvenientes con los predios dispuestos para la construcción, y la necesidad de ejecutar mayores cantidades de obra.
3. A juicio del Consorcio INTER-CDI, la ampliación del plazo contractual de 10 meses a 61 meses obedeció a circunstancias ajenas a su comportamiento, y además constituyó un evento imprevisible, en la medida en que no resultaba razonable prever que un contrato de esta naturaleza se extendiera en tal magnitud. Con fundamento en lo anterior, el Consorcio solicitó al Departamento del Atlántico el restablecimiento del equilibrio económico del contrato. No obstante, dicha solicitud fue negada por el Departamento bajo el argumento de que era extemporánea, improcedente e infundada, por cuanto en cada una de las prórrogas y contratos adicionales suscritos el Consorcio manifestó su conformidad, sin dejar salvedad u observación alguna relacionada con mayores costos y una eventual controversia sobre los efectos de esas modificaciones al contrato.

Problema jurídico planteado.

Ante la situación descrita, el Consejo de Estado analizó dos cuestiones fundamentales: (i) si la ausencia de salvedades del Consorcio al suscribir los contratos adicionales impide formular reclamaciones posteriores por desequilibrio económico; y (ii) si los hechos alegados configuraron un supuesto de desequilibrio económico del contrato o si, por el contrario, se trataba de un caso de incumplimiento contractual.

Tesis del Consejo de Estado.

Luego de analizar los supuestos de hecho y la jurisprudencia sobre la materia, el Consejo de Estado determinó que (i) la ausencia de salvedades en los contratos adicionales no constituye una renuncia automática a reclamaciones posteriores y que, además, (ii) los hechos del caso no configuraron un supuesto de ruptura de equilibrio económico como alegaba el demandante, sino un caso de incumplimiento contractual por parte del Departamento del Atlántico. Sin embargo, a pesar de que se acreditó el incumplimiento contractual por parte del Departamento, el Consorcio INTER-CDI no logró probar la existencia de un daño patrimonial. Por ello, no se cumplieron todos los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad y, en consecuencia, reconocer las pretensiones económicas del Consorcio.

Consideraciones del Consejo de Estado.

Para la decisión, el Consejo de Estado desarrolló las siguientes consideraciones sobre la inclusión de salvedades en los contratos adicionales:

En este caso, la Sala aplicó la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del 27 de julio de 2023 (Exp. No. 39121, C.P. Guillermo Sánchez Luque), que redefinió los parámetros con base en los cuales debe analizarse el alcance de los otrosíes y contratos adicionales. Según esta sentencia, no puede asumirse de antemano que el silencio de una de las partes en los acuerdos modificatorios constituyó per se una renuncia automática e inmediata a la posibilidad de formular posteriores reclamaciones.

De acuerdo con dicha sentencia, hay otros elementos que el juez debe ponderar respecto de la suscripción de contratos adicionales, tales como el alcance de lo acordado, el contexto en el que se produjo la negociación, el iter recorrido de forma previa a la suscripción de cada acuerdo y sobre todo el alcance de los tratos y conversaciones preliminares de las partes. Con base en lo anterior, en el caso concreto, la Sala concluyó que el silencio del Consorcio al suscribir los diez contratos adicionales no supuso renuncia a formular reclamaciones posteriores, puesto que las negociaciones se enmarcaban en la necesidad de extender el plazo para ejecutar mayores cantidades de obra sin que se abordara ningún asunto relativo al restablecimiento de la ecuación económica.

Para la decisión, el Consejo de Estado desarrolló las siguientes consideraciones sobre la configuración del desequilibrio económico:

1. La Sala señaló que la jurisprudencia ha identificado tres causales de ruptura, a saber: (i) ius variandi, que se concreta en el ejercicio de las facultades excepcionales de interpretación, modificación o terminación unilateral del contrato; (ii) el hecho del príncipe, que proviene de la adopción de una medida lícita, de carácter general, impersonal y abstracto por parte de la entidad contratante en ejercicio de sus facultades como autoridad pública, y (iii) la teoría de la imprevisión, referida al acaecimiento de hechos extraordinarios, ajenos a las partes, sobrevinientes a la celebración del contrato y razonablemente imprevisibles al momento de contratar.
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3. Por tanto, aplicando estas precisiones a los hechos del caso concreto, la Sala determinó que la causa de la demanda no se encontraba en ninguno de los supuestos de ruptura del equilibrio económico, toda vez que la afectación económica alegada no provino del ejercicio de potestades excepcionales ni de hechos exógenos imprevisibles, sino de circunstancias atribuibles al Departamento del Atlántico y a fallas en su planeación contractual.

No obstante, como se indicó previamente, el Consejo de Estado negó las pretensiones del demandante, toda vez que el Consorcio INTER-CDI no logró acreditar adecuadamente la existencia de un daño patrimonial. En consecuencia, no era posible declarar la responsabilidad del Departamento del Atlántico derivada de su incumplimiento contractual.

Conclusión.

Esta sentencia resulta de especial relevancia para la práctica de la contratación estatal por tres razones fundamentales:

Primero, reafirma que la ausencia de salvedades en los contratos adicionales no constituye una barrera para que el contratista formule reclamaciones posteriores por desequilibrio económico o incumplimiento contractual. En definitiva, el juez debe analizar caso a caso el alcance de cada acuerdo y la intención de las partes, sin presumir que el silencio equivale a renuncia.

Sin embargo, es una buena práctica de contratación estatal que las entidades públicas incluyan en los documentos que suscribe salvedades y/o reserva de derechos para evitar este tipo de controversias.  

Segundo, reitera y aclara la distinción conceptual entre el equilibrio económico del contrato y el incumplimiento contractual, precisando que no toda afectación económica derivada de la extensión del plazo contractual encuadra en los supuestos de ruptura de la ecuación contractual, pero puede ser analizada bajo la óptica del incumplimiento.

Tercero, subraya que la demostración del incumplimiento contractual y del daño patrimonial constituye una carga ineludible del contratista, que no puede suplirse con documentación deficiente e incompleta.

Diana Julieth Tellez Bareño- Secretaría Jurídica.